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玉树藏族自治州人民政府
关于财政扶贫专项资金使用和项目管理的指导意见
来源:玉树藏族自治州人民政府办公室????时间:2019年06月03日????
玉政﹝2019﹞18号

各市、县人民政府,州政府各部门

为加强财政扶贫专项资金和项目管理,提高资金使用效益和项目管理水平,根据省财政厅、省扶贫开发局《关于加强财政扶贫专项资金使用和项目管理的指导意见》(青财农〔2016563号)精神,结合我州实际,制定本实施办法:

一、目标任务

按照州委州政府四年集中攻坚,一年巩固提升的总体部署,确保财政扶贫专项资金精准用于扶贫对象,提高项目管理水平,切实发挥资金使用效益,有效支持脱贫攻坚进程,到2019年,实现国家现行标准下全州13.08万贫困人口全部脱贫,2020年再巩固提升104个贫困村全部退出贫困行列,扶贫对象人均可支配收入达到4000元以上,稳定实现两不愁、三保障的脱贫攻坚目标。

二、基本原则

(一)持精准扶持原则。找准贫根,瞄准对象、补齐短板,精准施策,把有限的资金用在贫困群众的生产发展和基本生活保障上。

(二)坚持突出重点原则。重点用于贫困人口脱贫、贫困村退出。重点用于培育扶贫产业,大力培育贫困地区能带动贫困户致富的产业。?

(三)坚持权责匹配原则。明确责任,放管结合,建立权责匹配的扶贫资金项目管理机制。明确县、乡、村用好管好扶贫资金权利和责任。

(四)坚持公开透明原则。对扶贫资金、扶贫项目县、乡、村三级采取不同方式实行公示公告,确保资金、项目的公开透明、安全阳光运作。

(五)坚持脱贫见效原则。财政专项扶贫资金和扶贫项目与脱贫过程、脱贫目标挂钩,讲求脱贫实效,最大限度发挥扶贫资金使用效果。

三、扶贫资金的适用范围

(一)产业发展项目。用于贫困人口培育和发展特色优势产业,支持发展种植业、养殖业、农畜产品加工、电商扶贫、乡村旅游和光伏扶贫及条件成熟的扶贫产业示范园建设,培育扶持扶贫龙头企业和各类合作经济组织、能人大户、家庭农牧场等农牧民新型经营主体,所发展产业能够带动贫困户持续增收。

(二)易地搬迁项目。对居住在一方水土养育不了一方人地方的建档立卡贫困人口及村庄实施易地搬迁,着力改善生产生活条件,夯实发展基础,建设美丽乡村,实现脱贫致富。

(三)教育脱贫项目。用于对扶贫对象进行劳动技能培训,提高扶贫对象就业和生产能力用于贫困家庭接受职业教育学生和贫困大学生的教育补助,消除贫困代际传递。转变思想观念,提高内生动力,改进生活方式,杜绝等、靠、要消极思想。

(四)互助资金项目。用于支持缓解贫困地区、贫困村、贫困人口生产性资金短缺困难,积极培育壮大村集体经济,发展扶贫产业,推动贫困户通过发展生产、资产收益脱贫致富。

(五)金融扶贫项目。以金融扶贫贷款风险防控资金及贷款贴息,撬动金融机构对扶贫产业示范园、扶贫龙头企业、经济合作组织、青春创业、贫困户发展生产的扶贫贷款,壮大扶贫产业,提高贫困户的发展能力。

(六)项目管理费。用于扶贫规划编制、项目评估、检查验收、绩效评价、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理等方面的经费开支。

四、项目扶持方式和资金使用

(一)产业和资产收益项目。在充分尊重建档立卡贫困户自主选择产业权利的基础上,找准贫根、因地制宜、因户施策,提高产业扶贫精准度。对有劳动能力和生产发展愿望的,全力扶持符合其发展的产业;对有劳动能力,但自身没有经营能力的,通过扶持经营主体发展生产,强化与贫困户的利益联结,采取以强带弱、以大带小的方式实现就地扶贫;对确实难以选择发展产业和无经营能力的贫困户,可将扶贫资金通过量化折股的方式投入经营主体,实现资产收益脱贫。产业和资产收益项目按村编制、按人扶持、按户实施项目。扶持标准为人均6400元。项目建设方案原则以一村为单位进行编制,县政府审批同意后实施。县扶贫开发局按省级下达资金和补助标准分配资金,严格按照此标准精准落实到人。同时,州、县财政预算安排的扶贫专项资金,各类社会帮扶资金,各县综合考虑各乡镇各村产业发展实际,重点安排在脱贫难度较大的村或贫困户,并对州定、县定贫困户进行扶持发展生产,防止返贫。注入资金保证在十三五期间由贫困户使用和资产收益,发展产业项目资金由乡村两级与贫困户签订协议并进行司法公证,十三五末通过第三方评估稳定脱贫后由乡村负责收回,调整扶持到其他相对贫困群众,或充入村集体经济滚动发展。资产收益类项目必须投入到实体经济或合作组织中,原则上建设期(第一年)8%分红,建成后(第二年算起)按10%以上进行分红。量化股权给收益贫困户在十三五末稳定脱贫后,收归扶持贫困户所在的村集体经济组织持有和管理,在村内继续扶持返贫人口和相对比较贫困的农牧户进行收益,确保资产滚动发展、长期发挥效益。同一建档立卡贫困户只享受产业发展扶贫项目和资产收益扶贫项目资金中一项,不得重复享受。对完全丧失劳动能力的贫困人口由民政低保兜底,不再安排产业发展资金扶持。

凡是建档立卡贫困户在乡(镇)人民政府牵头下实行资产收益的方式参与经营主体进行生产经营的,每户贫困户要与经营主体签订具有法律效力的利益分配协议,同股同权同利,风险共担,利益共享。建立良好的监督体系,保证长期发挥效益并进行保底分红。经营主体终止协议的,按照协议约定,由经营主体返还股本并支付违约金;由于经营不善导致亏损或破产的,要按照法律程序依法清算,将股本、违约金及清算后的收入归乡镇扶贫资金专户,并重新选定产业,在重新选择经营主体后最大限度的保证贫困户利益不受损失。资产收益项目若投入到市场主体,必须进行财产抵押,财产抵押按120%进行。

(二)易地搬迁项目。按照《玉树州脱贫攻坚易地扶贫搬迁专项行动方案》要求,根据县城、乡镇、村人口承载能力,在充分尊重搬迁群众意愿的基础上,采取村内就近集中安置、建设新村集中安置、小城镇安置、小区集中安置、乡村旅游区安置、插花安置、投亲靠友等方式实施易地扶贫搬迁。整合各类资源,在集中安置区同步配套建设水、电、路、网等基础设施,统筹解决好医疗保障、子女就学等问题。通过退耕还林、宅基地复垦和整理等方式恢复迁出区生态环境。建档立卡贫困户建房面积严格控制在每户80平方米以内。杜绝举债搬迁,住房面积超标,选地不合理等问题。集中安置的建档立卡贫困户,每户补助20万元。自主安置的建档立卡贫困户每户一次性补助10万元。整村整社同步搬迁的非建档立卡户每户补助5.5万元(含农村危房改造资金2.5万元)。所有易地搬迁项目户,包括自主搬迁政策享受户,由村两委班子和受益户签订具有法律效率文书并进行公证、公示后方可领取建房补助资金,保证搬迁后同意原宅基地平整复耕,绝不回迁或是走回头路。为突显搬迁安置群众的主体责任,各县可按本县实际情况自行制定,建档立卡贫困户每户自筹建房资金不得高于1万元,非建档立卡户每户自筹建房资金不得高于1万元,与财政专项易地搬迁资金整合使用。基础设施建设资金(包括项目建设用地费),由县统筹安排解决,资金不分配到户,集中用于安置区基础设施建设,资金不得跨村使用或挪作他用。搬迁户自建房屋的,按项目实施进度以一卡通形式转入搬迁户账户。搬迁户协商统建的,依照工程建设合同、工程进度和户主搬迁合同,由县扶贫开发局、乡镇、村委按建设合同拨付给建设方。基础设施建设资金按工程建设合同拨付。项目建设征地费用按标准支付给征地方。易地搬迁项目前期费用由县级财政协调解决。就地危房改造的建档立卡贫困户,在就地危房改造的项目上每户增加建房补助资金6万元,户均建房面积不能超过80平方米,严禁建档立卡贫困户举债超面积建房,住房建设严格按照住建部门危房改造标准进行,其资金按项目进度由乡镇政府、县扶贫开发局审核后分批拨付。

(三)扶贫产业园示范园建设项目。依据县域整体资源、经济优势和发展功能定位,结合省内外市场,合理布局,积极培育和壮大优势产业园建设,促进县域优势产业发展壮大。产业园建设要严格按照精准扶贫、精准脱贫的原则,通过基地+公司+合作社+农户的运营模式,形成利益共同体,互惠互利。在确保贫困户优先收益的同时,吸纳建档立卡贫困户进入园区务工、经商等,确保长期受益。用项目安排的财政扶贫引导资金,按照引入经营主体,撬动社会资本,合力攻坚、做大做强产业的原则,发展特色优势产业,促进一二三产融合发展。县级政府研究推动扶贫产业园,成立相应机构,由县级领导任负责人,具体审定园区建设规划和实施方案及时解决发展中的困难和问题,协调推动园区科学发展和逐步壮大,确保领导到位、责任到位、措施到位、投入到位,保证园区的带动示范作用,带动发展扶贫产业。

(四)乡村旅游扶贫项目。结合打造全城旅游景区,培育有发展条件的旅游扶贫村,做到旅游扶贫项目与建档立卡户有机结合,财政扶贫资金投入到直接能够帮助贫困户增收且增收效益显着的旅游扶贫项目。采取专业合作社、能人大户、旅游企业带动的模式,按照旅游产业基地+贫困户的产业化发展形式,带动贫困户通过旅游扶贫项目增加收入。用每个项目安排的财政扶贫引导资金300万元撬动社会资本重点发展乡村旅游产业。资金主要用于产业开发,基础设施建设资金(水、电、路、标示牌、厕所等)由各相关行业部门配套或撬动社会资金解决。加强对旅游项目的管理,强化市场营销,提高服务水平,促进项目健康发展。

(五)教育扶贫项目。对考入普通高校民族预科(如次年转入本科仍为建档立卡户的,次年按本科生标准补助)、专科(不包括就读于高等职业技术院校的建档立卡贫困家庭子女)、本科院校的建档立卡贫困户学生每年分别补助扶贫资金4000元、5000元、6000元,补助资金申领发放按个人申请、公示公告、建档备案,学生入校报到满一个月后,通过一卡通形式由财政部门发放到户,严禁以现金的形式补助到户。对接受中、高职教育的在校的建档立卡贫困户学生每年补助扶贫资金3000元,补助资金的申请,统一使用雨露计划信息管理服务系统进行网上申报或?雨露百事通(手机APP进行申报,不再接受纸质申报。经公示公告后由财政部门通过一卡(折)通的方式补助到户,严禁以现金的形式补助到户。另外,对符合条件已享受扶贫助学补助的建档立卡户,其子女在校期间无论其家庭是否脱贫,都继续享受补助,并同步享受教育部门扶持政策。建档立卡贫困户劳动力短期技能培训,要编制培训方案,整合相关资源,合力提升培训质量。严格按照户申请、村证明、乡审核、县审定的程序进行,从优选定培训机构,合理确定培训专业。

(六)金融扶贫。根据金融贷款实际需求,设立县级金融风险防控基金,将金融贷款、小额贷款风险防控资金注入主办银行,主办银行按照风险防控资金的5-10倍规模放贷,支持各类经营主体和建档立卡贫困户发展特色产业。扎实推进扶贫小额贷款工作,保证建档立卡贫困户增收致富的信贷需求,决不容许以金融扶贫贷款购置消费品。各县加强管理扶贫贷款风险防控金,保证资金长期发挥效益,不能长期闲置在银行账户。若出现风险防控金不足贷款需求,县级政府应整合资金及时补足。风险防控资金规模完全能够满足扶贫贷款发放需求时,暂停防控资金注入。青春创业贷款原则上扶持农牧区返乡创业大学毕业生农牧区青海青年创业奖获得者、创业致富带头人及领头雁、青年科技特派员、青年信用示范户、大学生村官等各类优秀农牧区创业人员优先考虑

(七)扶贫贴息。银行贷款支持建档立卡贫困户发展产业和各类经济组织发展带动建档立卡贫困户脱贫,形成的贷款利息,在认真评估带动效应和贫困群众分红的基础上,根据银行基准利率全额贴息。贴息方式采取直接补贴和间接补贴两种方式,并规范贴息程序,及时贴息到位。强化县、乡、村监督责任,坚决杜绝市场主体套取贴息资金现象的发生。

(八)贫困村互助资金。互助资金主要解决贫困户发展生产的短期低息借款,年资金占用费控制在银行基准利率以下。互助资金使用遵循公开、公正、透明、有偿使用、滚动发展的原则,组织成立由乡镇、村两委参与的互助资金统一管理委员会,下设互助资金理事会和监事会,制订章程,共同管理互助资金,确保互助金安全运行,发挥效益。在已经实施互助资金试点工作的贫困村,继续壮大使用。有条件的县对非贫困村设立互助资金或扩大规模,扶持发展贫困户和贫困边缘户。互助资金不能跨村使用。互助资金也可作为金融扶贫风险担保金投入金融部门,按照金融扶贫运作方式,放大资金规模,支持贫困村和贫困农牧户发展产业,贷款期限不得超过3年,在确保及时还贷的基础上,3年内按银行基准利率给以贴息。

(九)电商扶贫。依托扶贫攻坚大数据平台,为农牧民提供先进的生产技术方案和精准的市场供求信息,建成电子商务中心,40%的建档立卡贫困村实现电子商务综合服务点覆盖,提升贫困户运用电子商务创业增收的能力。采取资源投入、市场对接、政策支持、提供服务等多种方式,帮助贫困户开办网店,代销农特产品。扶持培育电商龙头企业,畅通工业品下乡农产品进城双向流通渠道,促进贫困人口创业和就业。鼓励和扶持包括邮政、供销、商贸流通、第三方物流和本地物流等企业在贫困乡镇、村建立快递服务点,促进电子商务发展。

五、项目管理

(一)责任主体。按照中央、省要求,财政专项扶贫资金审批权下放到县,县级政府承担财政扶贫专项资金使用和监管的主体责任,县人民政府对扶贫项目进行审批、对资金使用、项目实施程序和最终结果全过程进行考核和验收。根据脱贫计划、项目资金,精准分类施策,依据中央、省、州、县资金管理办法,结合年度扶贫攻坚目标任务,负责确定和组织实施项目,并负责资金的安全、规范、运行以及项目效益的发挥。建立县乡村责任体系,做到权责明确,监管到位。切实发挥乡、村两级的职责和监督作用

(二)项目库建设。各县要高度重视项目储备工作,根据本级扶贫总体规划,在充分听取群众意见的基础上,结合本地资源优势特色,因地制宜、合理布局、科学设计、切实可行的扶贫项目,由乡镇申报项目,县财政、扶贫部门审核后,提出拟入库项目名单。同时,要认真做好项目库建设,及时补充、更新、调整项目库,确保扶贫项目资金支持需要。在推进本年度项目的同时,对下年项目做好充分准备,保证项目的科学性,确保项目及时实施,当年发挥效益。

(三)项目设计。各县按照脱贫攻坚规划,从项目库中筛选项目,做到规划要实、方案要细、措施要准。实施方案要明确项目实施范围、建设地点、资金投向、建设内容、效益分析、运行机制风险防控和受益贫困户名单等内容。严格执行项目实施范围、建设内容、补助标准等,不擅自扩大项目实施范围,变更项目方案。切实做好项目风险评估,建立长效机制,确保项目不出风险,使贫困群众长期受益。在省级财政扶贫资金下达后30个工作日编制完成项目方案,初步设计方案须经村民代表大会讨论,公示后上报。

(四)项目评审。扶贫部门组织专家成立评审委员会,对项目实施方案进行评审,并出具评审意见。评审委员会一般由5-7人组成,其中专业技术人员必须超过50%,同时邀请项目实施乡镇干部、村干部和村民代表列席评审会。评审通过后由县扶贫开发工作领导小组审定,在此基础上对项目所涉及的内容进行全面公示。

(五)项目批复。通过公示后的项目,县政府依据专家评审及县扶贫领导小组审定意见,及时下达批复,明确责任人,监督人。基础设施建设工程项目的招投标,按照《招投标法》、《政府采购法》等有关规定执行。属国家规定实行招投标的项目,执行招投标程序。县扶贫开发局在5个工作日内向州扶贫开发局报备,否则,在全州范围内予以通报。州级安排的财政扶贫资金项目必须通过州扶贫开发局预审后,方可批复实施。 ?

(六)项目变更。扶贫项目方案一经批复,不得自行调整项目计划,不得自行扩大或缩减项目计划范围和任务。项目实施过程中确需调整的,必须报县政府同意,下达变更批复后组织实施,同时向省、州扶贫开发局报备,否则按挪用、挤占扶贫资金处理。对各类经营主体项目批复下达后60个工作日内,因主观原因未实施项目的,县扶贫开发局及时收回项目进行变更,对该经营主体不再安排项目和资金。

(七)项目报账。产业园建设、乡村旅游、易地搬迁、危房就地改造等扶贫项目实行县级报账制,产业扶持项目、互助资金使用实行村审定,乡(镇)审核拨付制,项目实施单位依据项目实施计划和实施进度,提出支付申请,并附报帐凭证,报账凭证包括:项目批复、招标公告、工程采购合同、付款凭证和正式发票、验收报告等。所有报帐凭证均应有经办人、主管人、受益人签字(指纹信息)。资金采取专账核算、专款专用,拨付给农户资金,应按项目批复、实施方案、进度,直接打入贫困户账户或一卡通,不得以任何理由提取或发放现金。

(八)资产管理。加强产业扶贫项目运行管理,确保项目持续发挥效益。项目建成后形成的固定资产,产权归村集体所有。以村为单位建设形成的固定资产,由村委会代为管理;多村集中建设形成的固定资产可由全体项目户在乡镇政府的监督下共同选出管理小组进行管理;县有关部门和乡镇政府要加强项目运行和项目建设形成资产的监督管理工作。

(九)合力攻坚。建立相关涉农资金、社会帮扶资金、援建资金与专项扶贫资金捆绑使用机制,切实提高资金使用的精准性、针对性和有效性。以脱贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,统筹安排,集中使用,发挥合力,解决突出贫困问题。

(十)项目验收。项目批复和实施方案作为项目检查验收考评的唯一依据。项目实施完毕后,及时组织专家和有关人员,对照立项审批内容严格验收,确保项目目标实现,杜绝项目出现风险。实施项目评价制度,对所实施项目作出客观公正评价,并提出整改措施,不断完善项目内容,提高项目效益。各项目在各县扶贫开发工作领导小组统一领导下,于当年11月底前完成完工项目的自验;州级于12月中旬完成复验,复验面不低于实施村数的80%并积极申请省级抽验。县级审计部门对年度部门完工的扶贫项目和资金使用情况进行审计并出具审计报告。

六、监督检查

(一)工作职责。财政部门负责资金核拨、会计核算和资金的监督管理;扶贫、发改、监察部门负责项目管理,并会同有关部门对扶贫项目进行检查验收;审计部门对年度完工的扶贫项目和资金使用情况及时进行审计并出具审计报告。

(二)公示公告。县政府对具体项目和财政扶贫专项资金安排情况,在政府门户网站和广播电视、报刊等媒体进行公告。公示公告内容应包括项目名称、资金来源、资金规模、实施地点、建设内容、建设期限、预期目标、项目实施结果、实施单位及责任人、举报电话等,公示时间为5个工作日,并保留文字、影像等资料备查。确保项目村群众特别是与项目直接相关的贫困户有广泛、充分的知情权

(三)资金管理。坚持谁实施、谁管理、谁对财政专项扶贫资金使用和项目实施效果承担责任的原则。扶贫资金必须严格执行财务制度,严禁以拨作支。对发票不全、手续不完备的项目,一律不予拨款。扶贫资金严禁用于行政事业单位基本支出,以及各种奖金、津贴和福利补助,确保扶贫资金专款专用。扶贫资金管理、使用单位必须严格按照有关规定进行会计核算,严禁白条入账、代签代领,严格银行结算制度,禁止大额现金支出。扶贫项目启动时,根据项目建设需要,可预拨部分启动资金;扶贫项目实施过程中,要按工程进度及时拨付资金;扶贫项目实施完工后,及时组织验收并拨付资金。严禁变相滞留、截留、挪用扶贫资金。要充分发挥第一书记、驻村干部就近监管的作用,加强对扶贫资金使用的监督检查,发现违规问题要及时制止并报告县级财政部门。州直帮扶部门要及时掌握本部门帮扶资金的使用情况,所在乡镇人民政府要指导帮扶村做好帮扶资金使用方案,并及时将帮扶资金使用情况报告帮扶部门,确保帮扶资金专款专用。

(四)监督检查。财政扶贫专项资金严格按照规定的资金用途使用,属于政府采购范围和国家规定实行招投标的项目,应当按照政府采购和招投标的有关规定执行。同时,切实强化对财政扶贫专项资金使用和项目实施情况的监督检查;县财政、扶贫部门协调配合人大、政协、审计、监察、检察院等部门,深入到乡、村、户,对扶贫项目进展情况和资金使用情况不定期开展专项监督检查;实行财政扶贫资金年审制度,对每年使用的扶贫项目资金进行年审,确保扶贫资金使用安全。

(五)绩效考评。全面建立财政扶贫专项资金绩效评价体系。县财政和扶贫部门对实施完成的上年度扶贫项目和资金使用情况,按照指标科学、操作简便、结果公正的原则进行绩效评价,形成完整、准确、标准、规范的年度资金项目绩效评价体系。建立以考评结果为导向的扶贫资金分配机制,将考评结果与下年度省级绩效考评扶贫奖励资金和州级财政专项扶贫资金分配挂钩。

(六)报告制度。要把制度建设作为基础性工作来抓,构建科学合理、层次清晰、分工明确、责任落实、覆盖全面的扶贫项目资金监督管理体系,做到项目执行和资金管理有章可循,规范运行,从制度上堵住项目资金管理漏洞。根据扶贫项目资金投向范围、重点区域、管理规定、工作考核等方面出现的新情况、新要求,建立扶贫资金绩效考评、责任追究、投诉受理、群众监督等机制,规范项目管理和实施行为。各县扶贫开发局于每月28日前将资金拨付、结余资金、资金使用及项目建设进展情况以书面形式上报至县政府、州扶贫开发局和州财政局。

(七)责任追究。各县财政、扶贫部门要围绕扶贫资金投向是否符合规定用途、专款专用,资金使用是否有截留、挤占、挪用、贪污等违纪违法行为,加大日常监督力度。州财政局、州扶贫局将不定期组织对项目实施情况的抽查,对发现的违规违纪问题,要依规依纪纠正,及时处理,并在全州范围予以通报,并与下年度资金分配安排挂钩。如违规使用财政专项扶贫资金,将按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院第427号)和《青海省农村牧区扶贫开发条例》及时移交司法机关处理、处罚、处分。

各县结合本指导意见和本县实际情况制定具体的《实施办法》,并报州财政局、州扶贫开发局备案。

本办法自201961日起施行,有效期至202161日。该《指导意见由州财政局、州扶贫开发局等相关部门负责解释。

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